DAMPAK KRISIS MONETER TERHADAP SISTEM PERBANKAN

I. Pengantar
I. 1. Bermula dari Krisis Moneter
Apabila dilihat dari dari proses terjadinya, maka krisis moneter di Indonesia diawali oleh suatu euphoria, adanya pertumbuhan ekonomi yang tinggi yang digambarkan oleh Bank Dunia sebagai economic miracle yang kemudian berkembang dan menandakan adanya bubbles seperti ekspansi di sektor real estates yang besar dan pertumbuhan pasar saham yang luar biasa seiring dengan masuknya dana luar negeri berjangka pendek secara berlebihan. Dalam kondisi tersebut timbul gejolak yang menyebabkan distress melalui dampak tular (contagion effects) yang kemudian menjadi krisis. Krisis yang semula terjadi di sektor keuangan-perbankan kemudian melebar menjadi krisis ekonomi yang secara sistemik berlanjut menjadi krisis sosial, politik dan puncaknya menjadi krisis kepemimpinan nasional.

Depresiasi mata uang Baht Thailand pada awal Juli 1997 memberikan dampak berupa proses penularan ke Negara-negara Asia lainnya seperti Korea, Malaysia dan Philipina dan tidak terkecuali Indonesia. Sementara di Indonesia, krisis tersebut merupakan kombinasi dari adanya gejolak eksternal melalui dampak penularan pada pasar keuangan dengan ekonomi nasional yang mengandung berbagai kelemahan struktural, yaitu pada system perbankan dan sektor riilnya.

Pada saat awal terjadinya krisis dimulai dengan dampak dari proses penularan, dimana Rupiah tertekan di pasar mata uang setelah dan bersamaan dengan apa yang terjadi di Negara-negara lain di Asia, diawali dengan depresiasi yang drastis dari baht Thailand. Tetapi kemudian dengan langkah kebijakan yang dilakukan yaitu pelebaran rentang kurs intervensi, mengubah system nilai tukar dari mengambang terkendali (managed floating) menjadi pengambangbebasan Rupiah (free floating), intervensi BI dan pengetatan likuiditas, terjadi proses menjalar dari proses penularan tersebut, sehingga gejolak kurs Rupiah menjalar menjadi masalah tertekannya perbankan.

Ketidak percayaan terhadap Rupiah menjalar menjadi ketidakpercayaan terhadap perbankan yang menimbulkan krisis perbankan. Dalam kondisi ini, bank tidak hanya ditinggalkan deposan tetapi juga ditinggalkan bank lain, termasuk akhirnya bank-bank mitra usaha di luar negeri, contohnya penolakan L/C dari bank nasional oleh bank luar negeri. Krisis tersebut membawa kepanikan juga kepada para nasabah bank karena mahalnya kredit bank, sehingga sektor keuangan langsung berpengaruh negatif terhadap sektor riil (kegiatan produksi, perdagangan, investasi maupun konsumsi).
Selanjutnya, perkembangan krisis keuangan ini menjalar menjadi krisis sosial dimana perusahaan yang tidak memperoleh pinjaman bank mulai melakukan PHK tehadap karyawannya, dan kemudian menimbulkan krisis dalam kehidupan politik yang memuncak dengan terjadinya krisis kepemimpinan nasional.

I. 2. Kondisi Perbankan sebelum dan pada Awal Krisis
Sampai dengan pertengahan tahun 1997, kegiatan perbankan secara umum masih berkembang dengan kecepatan tinggi. Mobilisasi dana masyarakat meningkat pesat sementara ekspansi kredit tetap kuat, terutama ke sektor properti. Ekspansi berlebihan juga telah menyebabkan kewajiban perbankan dalam valuta asing, khususnya pada bank swasta nasional, meningkat tajam sebagaimana tercermin pada memburuknya posisi devisa neto dan makin besarnya rekening administratif (off-balance sheet) dalam valuta asing perbankan selama tiga tahun terakhir. Di sisi lain, kredit tidak lancar (non performing loans atau NPL) pada beberapa bank nasional cenderung meningkat dan efisiensi usaha memburuk. Perkembangan tersebut menyebabkan tingginya kerentanan (vulnerable) perbankan nasional terhadap guncangan-guncangan yang dapat terjadi di dalam perekonomian pada waktu itu.
Kerentanan tersebut tidak terlepas dari berbagai kelemahan fundamental industri perbankan yang sudah terakumulasi sejak beberapa tahun sebelumnya. Terdapat lima faktor yang mengakibatkan kondisi mikro perbankan nasional menjadi rentan terhadap gejolak ekonomi dewasa itu, yakni :
a. Relatif lemahnya kemampuan manajerial bank telah mengakibatkan penurunan kualitas aset produktif dan peningkatan risiko yang dihadapi bank. Situasi ini diperburuk pula oleh lemahnya pengawasan dan sistem informasi internal di dalam memantau, mendeteksi, dan menyelesaikan kredit bermasalah serta posisi risiko yang berlebihan. Kelemahan ini semakin membatasi kemampuan bank dalam mengantisipasi dan menghadapi gejolak keuangan yang terjadi.
b. Besarnya pemberian kredit dan jaminan baik secara langsung maupun tidak langsung kepada individu atau kelompok usaha yang terkait dengan bank (connected lending) telah mendorong tingginya risiko kemacetan kredit yang dihadapi bank. Berbagai upaya dengan sanksi yang keras telah dilakukan untuk mencegah pemberian kredit yang kurang wajar dan tidak sesuai dengan asas-asas perkreditan yang sehat. Namun pelanggaran terhadap ketentuan connected lending masih merupakan masalah yang dihadapi industri perbankan nasional. Hal ini terutama berkaitan dengan struktur kepemilikan bank nasional yang cenderung terkonsentrasi kepada beberapa kelompok usaha/individu. Masalah lain dari aspek penyaluran kredit adalah besarnya porsi pinjaman kepada sektor ekonomi yang berisiko tinggi, misalnya kredit properti. Pada sisi pasiva, masalah utama yang dihadapi adalah banyaknya sumber dana jangka pendek yang berasal dan luar negeri tanpa lindung nilai (hedging) yang ditanamkan pada proyek-proyek yang bersifat jangka panjang dan tidak menghasilkan devisa.
c. Adanya jaminan terselubung (implicit guarantee) dari bank sentral atas kelangsungan hidup suatu bank untuk mencegah kegagalan sistemik dalam industri perbankan sehingga risiko yang dihadapi perbankan sebagai akibat dari kesulitan likuiditas secara praktis tergeser kepada bank sentral. Hal tersebut telah menimbulkan moral hazard di kalangan pengelola dan pemilik bank, yaitu tanpa khawatir akan risiko dari kesulitan likuiditas, perbankan cenderung mengambil langkah yang tidak berhati-hati dengan mengambil hutang yang berlebihan dan memberi kredit ke sektor-sektor yang berisiko tinggi. Kecenderungan ini mengakibatkan distorsi dalam alokasi kredit dan meningkatkan risiko terjadinya krisis perbankan.
d. Kurang transparannya informasi mengenai kondisi perbankan selain telah mengakibatkan kesulitan dalam melakukan analisis secara akurat tentang kondisi keuangan suatu bank juga telah melemahkan upaya untuk melakukan kontrol sosial dan menciptakan disiplin pasar (market discipline). Hal-hal tersebut berakibat ikut mengurangi kepercayaan masyarakat terhadap perbankan sehingga makin memperbesar risiko sistemik industri perbankan.
e. Sistem pengawasan oleh bank sentral kurang efektif karena belum sepenuhnya dapat mengimbangi pesat dan kompleksnya kegiatan operasional perbankan. Hal ini telah mendorong perbankan nasional mengabaikan prinsip kehati-hatian dalam kegiatan operasional mereka. Meskipun ketentuan kehati-hatian perbankan di Indonesia cukup baik dan telah mengikuti standar dari Bank for International Settlements (BIS), lemahnya penegakan hukum (law enforcement) dan kurangnya independensi bank sentral menyebabkan langkah-langkah koreksi tidak dapat dilakukan secara efektif.
Awal kesulitan mulai terjadi ketika nilai tukar rupiah mulai melemah sejak Juli 1997, perbankan nasional sudah mulai terkena imbasnya. Melemahnya nilai tukar rupiah mengakibatkan kewajiban bank dalam mata uang rupiah untuk memenuhi kewajiban yang berdenominasi valuta asing naik secara tajam. Di lain pihak, tagihan bank dalam bentuk kredit valuta asing, nilai ekivalen rupiahnya dalam pembukuan bank juga mengalami kenaikan sehingga debitur yang bersangkutan tidak mampu membayar kembali hutangnya kepada bank. Akibatnya, bank-bank mengalami kesulitan untuk memenuhi penarikan dana oleh para krediturnya. Melemahnya nilai tukar rupiah menjadi pemicu awal gelombang kesulitan likuiditas pada perbankan yang kemudian berlanjut sehingga kesulitan yang dialami perbankan makin bertambah besar.
Kesulitan likuiditas semakin terasa ketika penabung, deposan, dan kreditur lainnya mulai menarik dana dari beberapa bank. Akibatnya, banyak bank melanggar ketentuan Giro Wajib Minimum (GWM) dan bahkan mengalami saldo negatif pada rekening giro mereka pada Bank Indonesia. Pasokan dana dari PUAB sudah mulai langka dan suku bunganya sudah mencapai sekitar 200% per tahun untuk jangka waktu satu malam (overnight). Bank pemasok dana sudah mulai selektif dalam meminjamkan dananya. Kesulitan likuiditas akibat penarikan dana oleh masyarakat terus berlangsung dan meluas pada sejumlah bank sehingga terjadinya saldo debet pada rekening giro bank-bank pada Bank Indonesia tidak dapat dihindari dan jumlahnya juga makin besar. Bank-bank yang tergolong sehat pun mengalami kesulitan likuiditas sehingga juga mengalami saldo debet pada rekeningnya di Bank Indonesia. Penarikan dana tersebut sebagian besar dilakukan melalui kliring. Hingga 31 Desember 1997 terdapat saldo giro negatif 25 bank sebesar Rp20,9 triliun.
Krisis perbankan tahun 1997-1999 dapat dibagi dalam tiga tahap yang mempunyai karakteristik yang berbeda antara satu dengan lain. Tahap awal kebijakan mengatasi kesulitan likuiditas perbankan dimulai sejak krisis berlangsung pada bulan Juli 1997 hingga Januari 1998, yaitu pada saat kepercayaan terhadap perbankan makin merosot. Tahap kebijakan lanjutan meredakan krisis berlangsung sejak Januari 1998 hingga meredanya gelombang bank rush pada pertengahan Agustus 1998. Dan selanjutnya tahap ketiga adalah restrukturisasi perbankan, yaitu periode pemulihan kembali perbankan sejak bulan Agustus 1998 hingga akhir tahun 1999.

II. Kebijakan Awal Mengatasi Kesulitan Likuiditas Perbankan Juli 1997 hingga Januari 1998
II. 1. Mengatasi Kesulitan Likuiditas Bank
Menghadapi kesulitan perbankan tersebut di atas, sejak pertengahan Agustus 1997 hingga akhir Desember 1997 Bank Indonesia mengambil kebijakan untuk memberikan kelonggaran fasilitas bantuan likuiditas kepada bank-bank berupa : Fasilitas Saldo Debet Giro pada Bank Indonesia, SBI-Repo Khusus, Fasilitas Diskonto (Fasdis), dan fasilitas surat berharga pasar uang (SBPU). Berikut rincian dari pelaksanaan kebijakan tersebut.
Dalam rangka membantu mengatasi kesulitan likuiditas perbankan, Bank Indonesia melalui rapat direksi pada tanggal 15 Agustus 1997 menetapkan kebijakan berupa pemberian dispensasi kepada bank-bank yang memiliki saldo giro negatif (saldo debet) di Bank Indonesia untuk tetap dapat ikut serta dalam kliring. Keputusan ini diterapkan sampai meredanya gejolak pasar uang. Namun ternyata krisis yang terjadi tidak segera mereda dan semakin banyak bank yang mengalami saldo debet yang bersifat sistemik. Bank Indonesia menganggap kewenangan yang dimilikinya sebagai lender of last resort , sesuai dengan Pasal 32 ayat 3 UU No. 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, tak cukup untuk mengatasi kesulitan likuiditas. Bank Indonesia lalu membawa permasalahan ini ke dalam Sidang Kabinet Terbatas Bidang Ekonomi, Keuangan, Pengawasan Pembangunan (Ekku Wasbang) dan Produksi Distribusi (Prodis) pada 3 September 1997. Pada sidang kabinet tersebut Presiden memutuskan antara lain agar Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia mengambil langkah-langkah sebagai berikut:
Bank-bank nasional yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas untuk sementara supaya dibantu.
Supaya diupayakan penggabungan atau akuisisi terhadap bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat oleh bank yang sehat. Jika upaya ini tidak berhasil, bank-bank tersebut supaya dilikuidasi sesuai peraturan perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin para penabung, terutama pemilik simpanan kecil.

Menindaklanjuti langkah-langkah tersebut, Bank Indonesia dalam rapat direksi tanggal 8 September 1997 memutuskan untuk memberikan Fasilitas SBI-Repo Khusus kepada beberapa bank yang bersaldo debet dan melanggar ketentuan GWM serta berperan sebagai peminjam di PUAB. Fasilitas SBI-Repo Khusus adalah pemberian kesempatan kepada bank untuk menjual Sertifikat Bank Indonesia (SBI) kepada Bank Indonesia tidak melalui lelang, dengan kewajiban bank penjual untuk membeli kembali pada waktu yang ditetapkan.

Sementara itu, untuk membantu bank-bank yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas sehingga melanggar ketentuan GWM namun bank-bank tersebut tidak memiliki SBI maka dalam rapat direksi tanggal 11 September 1997 diputuskan untuk memberikan Fasilitas Diskonto (Fasdis) yaitu berupa Fasdis I, termasuk Fasdis I-Repo, serta Fasdis II. Fasdis I merupakan bantuan likuiditas berjangka waktu dua hari, dan dapat diperpanjang dua kali masing-masing selama satu hari. Batas maksimum Fasdis I adalah 5% dari dana pihak ketiga (DPK) dalam rupiah dengan tingkat diskonto dasar yang ditetapkan atas dasar suku bunga pasar uang. Fasdis I Repo adalah fasilitas yang diberikan untuk membantu bank sehat yang memiliki SBI tetapi mengalami kesulitan likuiditas sehingga melanggar ketentuan GWM dan bersaldo negatif. Besarnya plafon didasarkan atas saldo giro negatif dan besarnya kekurangan GWM yang terjadi. Jangka waktu fasilitas ini adalah tujuh hari dengan tingkat diskonto 28%. Jaminan yang diberikan berupa promes atau wesel yang telah disahkan (diendors) bank lain. Persyaratan ini kemudian diubah melalui rapat direksi Bank Indonesia tanggal 19 September 1997 yaitu jaminan yang diberikan menjadi dapat berupa promes bank bersangkutan, tanpa harus diendors bank lain. Selain itu, jangka waktu fasilitas diperlonggar menjadi dua tahap yaitu tahap I diberikan untuk masa 3 x 7 hari. Setelah itu diberhentikan sementara selama 7 hari, kemudian dapat diteruskan untuk tahap II selama 3 x 7 hari.

Fasdis II merupakan bantuan likuiditas berjangka waktu 90 hari dan dapat diperpanjang paling banyak dua kali, masing-masing 30 hari untuk setiap kali perpanjangan. Perpanjangan ini harus disertai dengan penyerahan promes bank. Batas maksimum Fasdis II adalah 3% dari dana pihak ketiga dalam rupiah, dengan tingkat diskonto yang ditetapkan atas dasar suku bunga deposito berjangka satu tahun.

Karena mencari dana dari pasar uang antar bank dirasakan semakin sulit, maka bank-bank dalam mengatasi masalah likuiditasnya cenderung menggantungkan diri pada fasilitas saldo debet di Bank Indonesia. Karena itu, Bank Indonesia menetapkan kebijakan pengenaan suku bunga yang tinggi atas saldo debet pada Bank Indonesia serta denda yang berat atas pelanggaran GWM. Kebijakan ini dimaksudkan untuk mendorong bank-bank berusaha dengan sungguh-sungguh memelihara saldo positif yang cukup pada Bank Indonesia dan sekaligus menghindari terjadinya saldo debet pada Bank Indonesia dengan mengupayakan dana dari sumber-sumber lain.

Dalam Rapat Direksi Bank Indonesia tanggal 16 Oktober 1997 Direksi Bank Indonesia memutuskan pemberian Fasilitas Surat Berharga Pasar Uang Antar Bank Khusus (SBPU Khusus) dalam rangka membantu kesulitan likuiditas bank-bank. Fasilitas ini berupa bantuan dana berjangka waktu 3-18 bulan dengan tingkat diskonto 27% per tahun yang dibebankan dimuka. Fasilitas ini hanya diberikan satu kali pada akhir Desember 1997 dan merupakan pengalihan dari saldo giro negatif, Fasdis I, Fasdis I Repo dan Fasdis II. Fasilitas ini diberikan dengan suatu perjanjian berupa akta jual beli promes nasabah yang dibuat secara notariil, dengan persyaratan jaminan yang diikat secara notariil.

Sejak 6 Maret 1998 Bank Indonesia memberlakukan Fasilitas Diskonto (Fasdis) untuk menutup pelanggaran GWM atau untuk mengantisipasi dan mencegah terjadinya saldo giro negatif. Fasilitas ini berjangka waktu tujuh hari kerja dengan tingkat diskonto 200% dari suku bunga JIBOR tujuh hari dan dapat diperpanjang maksimum dua kali tujuh hari kerja dengan tingkat diskonto 300% dari suku bunga JIBOR tujuh hari. Sejak 6 April 1998 jangka waktu Fasdis berubah menjadi satu bulan dan dapat diperpanjang setiap kali selama maksimum satu bulan, dengan tingkat diskonto sebesar 150% dari rata-rata suku bunga JIBOR overnight satu bulan sebelumnya.

II. 2. Upaya Mencegah Peningkatan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia kepada Bank
Karena makin sulit mencari dana dari pasar uang antarbank, bank-bank dalam upayanya untuk mengatasi kesulitan likuiditas yang dihadapi, cenderung menggantungkan diri pada fasilitas saldo debet di Bank Indonesia. Oleh karena itu, Bank Indonesia menetapkan kebijakan pengenaan suku bunga yang tinggi atas saldo debet pada Bank Indonesia serta denda yang berat atas pelanggaran GWM. Kebijakan ini dimaksudkan untuk mendorong bank-bank berusaha dengan sungguh-sungguh memelihara saldo positif yang cukup pada Bank Indonesia dan sekaligus menghindari terjadinya saldo debet pada Bank Indonesia dengan mengupayakan dana dari sumber-sumber lain. Di samping itu, Bank Indonesia menetapkan penggunaan SBPU Khusus (SBPU-K) untuk penggantikan dan mengonversikan saldo debet, Fasdis I, Fasdis I Repo dan Fasdis II. SBPU-K hanya diberikan satu kali dan setelah itu tidak boleh terjadi lagi saldo debet rekening bank pada Bank Indonesia.

II. 3. Kesepakatan Pemerintah Repubik Indonesia dengan IMF untuk Mengatasi Krisis Perbankan
Pemerintah telah melakukan berbagai langkah penanggulangan. Namun, karena masalah yang menimpa perekonomian masih terus meluas, maka pada 8 Oktober 1997 Pemerintah memutuskan untuk meminta bantuan kepada IMF dan menunjuk Profesor Widjojo Nitisastro untuk mengkoordinasikan langkah-langkah penanganan terhadap gejolak ekonomi yang berkembang.
Kesepakatan antara Pemerintah dan IMF bertalian dengan upaya mengatasi krisis dan restrukturisasi perbankan tertuang dalam Memorandum on Economic and Financial Policies yang disampaikan dengan surat Pemerintah kepada Managing Director IMF yang juga disebut Letter of Intent (LoI). Program restrukturisasi perbankan untuk mengembalikan kepercayaan terhadap perbankan yang disusun oleh Pemerintah dengan bantuan teknis dari staf IMF, Bank Dunia, dan Asian Development Bank (ADB) diawali dengan LoI tanggal 31 Oktober 1997. Program restrukturisasi perbankan dan keuangan selain secara rinci disebutkan dalam LoI tersebut, juga dimuat dalam suatu pengkajian program untuk memperkuat rehabilitasi sektor perbankan secara menyeluruh yang disusun oleh IMF.

II. 4. Likuidasi 16 Bank pada November 1997
Sebagai langkah awal penyehatan perbankan yang dirumuskan oleh Pemerintah Republik Indonesia dengan dukungan IMF disepakati bahwa tindakan melikuidasi bank yang tidak solvent merupakan sesuatu yang perlu dilakukan dalam rangka restrukturisasi perbankan. Bahkan tampaknya tindakan tersebut merupakan syarat awal dari bantuan IMF. Pembahasan antara Bank Indonesia dengan tim IMF mengenai jumlah bank yang akan ditutup berjalan alot. Dalam Rapat Direksi Bank Indonesia 21 Oktober 1997 dikemukakan bahwa pihak Bank Indonesia menyampaikan tujuh bank swasta nasional yang layak dicabut izin usaha mereka. Namun, tim IMF tidak puas dengan tujuh bank, karena menurut mereka market menghendaki lebih dari tujuh bank. Tujuh bank tersebut adalah Bank Anrico, South East Asia Bank, Bank Pinaesaan, Bank Umum Majapahit Jaya, Bank Pacific, Bank Citra, dan Bank Dwipa Semesta.
Setelah melalui serangkaian kajian, akhirnya disepakati 16 bank yang harus segera dilikuidasi. Gubernur Bank Indonesia dan Menteri Keuangan melaporkan likuidasi 16 bank tersebut kepada Presiden. Keenambelas bank yang dilikuidasi tersebut adalah sebagai berikut.
1. Bank Harapan Santosa
9. Bank Jakarta
2. Sejahtera Bank Umum
10. Bank Astria Raya
3. Bank Pacific
11. Bank Guna Internasional
4. South East Asia Bank
12. Bank Dwipa Semesta
5. Bank Pinaesaan
13. Bank Kosagraha Semesta
6. Bank Anrico
14. Bank Citrahasta Danamanunggal
7. Bank Umum Majapahit Jaya
15. Bank Andromeda
8. Bank lndustri
16. Bank Mataram Dhanaarta

Likuidasi 16 bank tersebut menjadi salah satu butir yang dicantumkan dalam kesepakatan dengan IMF untuk membantu Indonesia yang tertuang dalam dokumen yang dinamakan Memorandum of Economic and Financial Policies (MEFP). Dokumen tersebut dikirim dengan surat pengantar atau Letter of Intent (LoI) yang ditandatangani oleh Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia kepada Direktur Pelaksana IMF, Michael Camdesuss 31 Oktober 1997.
Sejalan dengan kebijakan pemerintah bahwa deposan kecil diberikan perlindungan berupa pengembalian simpanan mereka, Presiden menetapkan besarnya pengembalian simpanan nasabah bank yang dilikuidasi tersebut adalah maksimum Rp20 juta per nasabah pada setiap bank. Semula Presiden mengemukakan angka Rp10 juta, yaitu sama dengan pengembalian simpanan nasabah Bank Summa yang dilikuidasi pada tahun 1992, sedangkan Gubernur Bank Indonesia menyarankan Rp30 juta.
Pengembalian simpanan nasabah tersebut akan menggunakan dana talangan Pemerintah melalui Bank Indonesia dan diharapkan dapat dikembalikan dan hasil penjualan aset bank-bank tersebut. Pelaksanaan pencabutan izin usaha ditetapkan 1 November 1997, yaitu pada hari Sabtu, sewaktu tidak ada kegiatan kliring perbankan. Atas pertimbangan Bank Indonesia, pencabutan izin usaha 16 bank tersebut ditetapkan dengan Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 524/KMK.017/1997 sampai dengan No. 539/KMK.017/1997 semuanya bertanggal 1 November 1997.

Penutupan 16 bank yang tidak solven merupakan bagian dari restrukturisasi sektor keuangan, bahkan sebenarnya tindakan dimaksud merupakan syarat awal dari pinjaman IMF. Dari program tersebut, sebenarnya dari awal dimaksudkan agar penutupan 16 bank yang tidak solven menjadi permulaan dan merupakan basis untuk penyelesaian masalah yang dihadapi sektor perbankan. Namun, pemberitaan dan pembicaraan di masyarakat mengenai restrukurisasi perbankan di Indonesia pada permulaan pelaksanaan program dengan dukungan IMF hanya terpusat pada penutupan 16 bank yang menghebohkan tersebut. Seolah-olah apa yang dilakukan dalam rangka program restrukturisasi sektor keuangan dengan dukungan IMF hanya menyangkut penutupan bank yang gagal dan menjadi sumber kritik terhadap penanganan masalah perbankan secara keseluruhan.
Pencabutan izin usaha terhadap 16 bank yang semula dimaksudkan untuk penyehatan perbankan guna mengembalikan kepercayaan masyarakat justru memberikan hasil yang sangat jauh dari perhitungan. Pencabutan izin usaha tersebut mengakibatkan munculnya berbagai isu negatif mengenai kondisi perbankan nasional, termasuk isu akan adanya gelombang pencabutan izin usaha berikutnya atas bank-bank lain. Di lain pihak, masyarakat khususnya nasabah bank mengetahui bahwa jumlah simpanan yang dibayar pada 16 bank yang dilikuidasi hanya sebesar maksimum Rp20 juta, sedangkan sisa simpanan di atas Rp20 juta sesuai dengan pengumuman likuidasi bank waktu itu akan dibayarkan dari hasil pencairan aset bank-bank yang dilikuidasi.
Ketidakpastian pengembalian simpanan nasabah dengan nilai penuh pada bank yang ditutup, kemudian menimbulkan kepanikan di kalangan masyarakat yang kemudian mendorong terjadinya penarikan tunai dana perbankan secara besar-besaran (bank rush) dan pemindahan dana dan bank-bank yang dianggap lemah ke bank-bank yang dinilai kuat (flight to safety). Penutupan 16 bank mulai menimbulkan krisis kepercayaan masyarakat terhadap perbankan. Akibatnya, beberapa bank yang sebelumnya tergolong sehat dan merupakan pemasok dana juga ikut terkena dampak krisis kepercayaan tersebut sehingga berubah posisinya menjadi peminjam dana di pasar uang antar bank.
Mengenai tindakan penutupan bank yang tidak disertai dengan sistem perlindungan menyeluruh terhadap simpanan dana nasabah, seperti blanket guarantee menjadi perdebatan antara Bank Indonesia dengan tim IMF. Dalam pembahasan dengan tim IMF mengenai rencana penutupan 16 bank, pihak IMF sama sekali tidak menyinggung perlunya skim perlindungan seperti blanket guarantee. Pada waktu itu, tim IMF hanya menyebutkan perlunya memberikan jaminan pada deposan kecil saja yang mirip dengan skim asuransi deposito. Penutupan bank di negara-negara Asia lain yang terkena krisis seperti Thailand dan Korea Selatan diawali dengan pembentukan blanket guarantee. Otoritas moneter di Indonesia pada saat itu belum mengetahui mengenai skim blanket guarantee karena tim IMF tidak pernah mengusulkan kepada Menteri Keuangan dan atau Gubernur Bank Indonesia untuk menerapkan skim ini sebelum penutupan 16 bank. Kegagalan proses penutupan 16 bank yang dilaksanakan menurut konsep IMF makin menurunkan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan dan memperberat pelaksanaan program restrukturisasi perbankan selanjutnya.

II. 5. Kemerosotan Kepercayaan terhadap Perbankan
Kemerosotan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan yang makin bertambah sejak penutupan 16 bank mengakibatkan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya untuk mencegah dan mengurangi saldo debet bank-bank pada Bank Indonesia dengan ancaman sanksi yang berat dan suku bunga tinggi atas saldo debet serta denda yang berat atas pelanggaran GWM tidak membuahkan hasil. Setelah 1 Januari 1998 saldo debet masih terus meningkat. Hanya dalam waktu satu bulan sejak Bank Indonesia menempuh kebijakan pencegahan dan pengurangan saldo debet, ternyata saldo debet kembali terjadi hingga mencapai jumlah Rp38 triliun pada akhir Januari 1998. Meningkatnya saldo debet dengan jumlah yang makin membesar tersebut bersumber dari proses kemerosotan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan yang makin lama makin rendah sehingga penarikan dana simpanan pada bank tidak dapat dibendung lagi.
Kredibilitas perbankan di luar negeri juga merosot sebagaimana tercermin dari meningkatnya penolakan bank-bank internasional untuk melakukan transaksi valuta asing dan terhadap letter of credit yang diterbitkan bank-bank nasional. Berbagai perkembangan tersebut di atas makin memperlemah tidak saja kondisi likuiditas, tetapi juga rentabilitas dan solvabilitas perbankan. Hal ini antara lain tercermin pada meningkatnya kredit nonlancar dan turunnya return on assets (ROA). Turunnya peringkat (rating) dan gambaran pesimistis yang diberikan lembaga pemeringkat internasional kepada perbankan nasional juga telah mengakibatkan makin merosotnya kepercayaan terhadap perbankan nasional.

III. Kebijakan Lanjutan Meredakan Krisis: Januari –Agustus 1998
Kebijakan lanjutan ini dimulai dengan pelaksanaan kebijakan untuk meredam krisis perbankan dengan program restrukturisasi perbankan sebagai bagian dari restrukturisasi sektor keuangan. Untuk itu dikaji berbagai alternatif kebijakan untuk mengatasi krisis. Rumusan tersebut berupa program jaminan oleh Pemerintah (blanket guarantee) yang diyakini sebagai cara terbaik untuk memperbaiki kondisi perbankan sambil memulihkan kembali kepercayaan masyarakat nasional maupun internasional serta pembentukan suatu badan untuk menyehatkan perbankan. Dalam waktu singkat, yaitu setelah pembentukan DPKEK pada 21 Januari 1998, usul mengenai perlunya dua kebijakan strategis tersebut ditetapkan sebagai keputusan pemerintah. Pada 26 Januari 1998, Pemerintah mengeluarkan dua keputusan mengenai program jaminan pemerintah terhadap kewajiban pembayaran bank umum dan pembentukan Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN). Dalam pelaksanaan program tersebut, Pemerintah senantiasa berkonsultasi dengan pihak IMF untuk mengkaji efektivitas pelaksanaannya dan mempersiapkan langkah-langkah berikutnya.

III. 1. Program Jaminan Pemerintah
Dalam rangka upaya mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional, pemerintah memperkenalkan program penjaminan pemerintah atas kewajiban bank umum terhadap para deposan dan kreditur. Skim penjaminan pemerintah ini bersifat menyeluruh (blanket guarantee) atas kewajiban pembayaran bank umum terhadap deposan dan krediturnya di dalam maupun luar negeri, baik dalam rupiah maupun valuta asing. Meskipun pada awalnya, penerapan program ini dipandan berpotensi menimbulkan moral hazzard namun keberadaan program ini ternyata mampu meredam hasrat masayarakat untuk menarik dananya dari perbankan berkaitan dengan kebijakan terakhir pemerintah yang diambil dalam rangka rekapitalisasi. Menyadari bahwa program ini hanya berlaku sampai akhir Januari 2000, maka pertimbangan untuk mendiriksan Lembaga Penjaminan Simpanan nampaknya merupakan solusi yang harus ditempuh.

III. 2. Pembentukan Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN)
Keberadaan lembaga ini pada awalnya terfokus pada identifikasi upaya-upaya untuk merahabilitasi bank-bank bermasalah yang diserahkan oleh Bank Indonesia, karena telah menikmati fasilitas bantuan likuiditas sebesar 200% atau lebih dari modal bersih bank, danatau memiliki CAR kurang dari 5%. Dengan dukungan BPPN ini, Bank Indonesia diharapkan mampu lebih efekstif melakukan pengawasan terhadap bank lainnya.

IV. Restrukturisasi Perbankan: Agustus 1998–Desember 1999
Dengan meredanya kesulitan likuiditas perbankan dan berkurangnya gelombang penarikan dana, Pemerintah dan Bank Indonesia kemudian menyiapkan program restrukturisasi perbankan. Program restrukturisasi perbankan ini bertujuan untuk mencapai dua hal, yaitu mengatasi dampak krisis dan menghindari terjadinya krisis serupa di masa datang. Upaya restrukturisasi perbankan dapat dikelompokkan ke dalam empat aspek, yaitu:
IV. 1. Rekapitalisasi Perbankan
Rekapitalisasi bank-bank merupakan langkah strategis untuk memperbaiki permodalan bank. Kebijakan rekapitalisasi ini disusun dalam suatu paket, yang terdiri dari:
a. rekapitalisasi bagi bank-bank yang viable untuk dapat menjadi sehat dan mencapai rasio kecukupan modal (capital adequacy ratio/CAR) minimum sebesar 8% pada tahun 2001
b. pembersihan bank-bank dari pemilik dan pengurus yang tidak memenuhi persyaratan sebagai pemilik dan pengurus yang baik (tidak fit and proper)
c. penutupan bagi bank-bank yang diperkirakan tidak mampu bertahan
d. penyelesaian asset-asset bank yang ditutup
e. penyelesaian kredit macet perbankan, dengan mengalihkan ke Asset Management Unit dan menghapusbukukan dari bank-bank yang direkapitalisasi.

IV. 2. Restrukturisasi Kredit
Aspek ini sangat menentukan keberhasilan program rekapitalisasi perbankan dan program penyehatan perekonomian secara keseluruhan. Kegiatan ini didasarkan pada ketentuan restrukturisasi kredit bulan November 1998 dan berlaku bagi bank-bank yang ikut dalam program rekapitalisasi. Restrukturisasi kredit yang dilakukan melalui prakarsa Bank Indonesia ini melengkapi restrukturisasi kredit dan aset perbankan lainnya yang dilakukan oleh BPPN dan diharapkan dapat memperbaiki pembukuan bank, serta sekaligus menggairahkan para debiturnya untuk kembali berproduksi yang berarti menggerakkan sektor riil.

IV. 3. Langkah-Langkah lainnya
Selanjutnya ditempuh langkah pengembangan infrastruktur perbankan, untuk meningkatkan daya tahan bank-bank dalam menghadapi berbagai gejolak. Salah satunya adalah pendirian Lembaga Penjamin Simpanan dan pengembangan bank syariah. Selain itu juga dilakukan penyempurnaan pelaksanaan fungsi pengawasan bank, yaitu dengan lebih mengutamakan penegakan aturan (law enforcement) dan dengan meningkatkan frekuensi pemeriksaan bank yang difokuskan pada resiko yang dihadapi oleh setiap bank.

Disamping faktor efektivitas kebijakan, upaya penanggulangan krisis ekonomi moneter juga sangat dipengaruhi oleh tingkat kewenangan Bank Indonesia dalam menetapkan kebijakan. Seperti diketahui, sebelum diberlakukannya Undang-undang No.23 tahun 1999 tentang Bank Indonesia, landasan hukum bagi Bank Indonesia sebagai bank sentral adalah Undang-undang No.13 tahun 1968 tentang Bank Sentral. Dalam undang-undang yang lama ditetapkan bahwa dalam menjalankan tugasnya Bank Indonesia mengacu pada kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah yang perumusannya dilakukan oleh Dewan Moneter.

Hal ini mencerminkan kekurangtegasan dalam pembagian tugas dan tanggungjawab antara Bank Indonesia selaku bank sentral dengan pemerintah, serta mencerminkan pula keterbatasan wewenang Bank Indonesia dalam menetapkan dan melaksanakan kebijakan di bidang moneter dan perbankan. Terbatasnya kewenangan Bank Indonesia tersebut berakibat pada kurang efektifnya langkah-langkah yang ditempuh oleh Bank Indonesia dalam mengatasi krisis moneter yang terjadi beberapa tahun yang lalu. Kesadaran untuk memetik hikmah dari pengalaman itu yang kemudian melahirkan persetujuan DPR atas Undang-undang No.23 tahun 1999 yang mengamanatkan suatu perubahan yang sangat mendasar dalam hal pengelolaan moneter. UU yang baru diwarnai oleh kuatnya nuansa ”independensi” yang diberikan kepada Bank Indonesia. Jiwa yang terkandung di dalam UU No.23 tahun 1999 ini mengandung dua aspek yaitu:
a. kebebasan/independensi yang diberikan kepada Bank Indonesia tanpa boleh dicampurtangani oleh pemerintah atau pihak-pihak lainnya. Independensi yang diamanatkan UU ini merupakan upaya agar Bank Indonesia sebagai gawang kestabilan perekonomian, tetap fokus kepada upaya menjaga kestabilan nilai rupiah dalam kondisi politik yang dapat berubah.
b. tujuan Bank Indonesia yang lebih terfokus, yaitu mencapai dan memelihara kestabilan nilai rupiah
Secara bersama-sama kedua aspek tersebut, bagi Bank Indonesia akan merupakan tanggung jawab profesionalisme agar kestabilan nilai rupiah dapat dipelihara secara terus menerus dan di lain pihak dapat memberikan harapan yang lebih baik bagi semua pihak, termasuk dunia usaha, bahwa kepastian iklim usaha di masa mendatang dapat lebih terjamin dengan stabilnya nilai rupiah.

V. Penutup: Pemantapan Ketahanan Sistem Perbankan
Keberhasilan mengatasi dampak krisis perbankan melalui berbagai upaya yang diuraikan di atas menjadikan perbankan Indonesia siap melakukan pemulihan kondisi dan memenuhi fungsi sebagai lembaga intermediasi guna memberdayakan perekonomian Indonesia. Awal untuk mewujudkan hal-hal tersebut terlihat sejak Juli 1999 yang ditandai dengan tiga parameter utama untuk mendorong percepatan pemulihan perbankan, yaitu :
- Stabilitas kurs rupiah terhadap mata uang asing pada level sekitar Rp 7.000/US Dollar
- Penurunan tingkat suku bunga yang mencapai sekitar 15% pertahun untuk deposito berjangka 3 bulan. Perkembangan ini di samping menghilangkan negative spread, juga mendrong perbankan untuk menyalurkan kredit dengan suku bunga yang tidak memberatkan dunia usaha.
- Penurunan inflasi yang mendorong perbankan melakukan ekspansi kredit.
Namun demikian upaya mengembangkan perbankan di masa datang perlu dirancang dengan baik untuk menghindari berulangnya krisis perbankan melalui pemantapan ketahanan sistem perbankan yang dapat ditempuh antara lain melalui :

1. peningkatan integritas sumber daya manusia perbankan.
Hal ini dilakukan oleh Bank Indonesia dengan melakukan fit and proper test, mewajibkan bank untuk menunjuk compliance director, membentuk Unit Khusus Investigasi Perbankan (UKIP) dan memperketat seleksi calon pemegang saham dan pengurus bank.

2. pemantapan pengawasan bank.
Dengan menggeser fokus pengawasan bank dari pardigma lama ke paradigma baru yang selain meliputi ketentuan dan metodologi pengawasan bank, juga mengarah pada empat pilar utama dalam menilai obyek pengawasan bank, yaitu fokus pada kondisi keuangan bank, kepatuhan bank terhadap ketentuan, penilaian fit and proper manajemen bank, serta sistem dan prosedur operasional serta pengawas intern bank.

3. penciptaan kondisi lingkungan perbankan yang kondusif.
Upaya menciptakan sistem perbankan yang sehat dan kuat perlu diikuti langkah-langkah strategis untuk menciptakan lingkungan perbankan yang kondusif. Hal itu antara lain dapat ditempuh melalui pembentukan Lembaga Penjaminan Simpanan sebagai blanket guarantee ,memperbaikikinerja dan mengoptimalkan fungsi-fungsi dari lembaga penunjang lain seperti asosiasi perbankan, dan Kantor Akuntan Publik, Institut Bankir Indonesia.
Akhirnya Proses restrukturisasi perbankan yang berjalan sangat lama dan memakan biaya yang sangat besar tersebut telah memberikan pembelajaran kepada Pemerintah dan dunia perbankan Indonesia untuk menjadikan sistem perbankan Indonesia lebih kuat dan hati-hati.

Daftar Pustaka
Djiwandono, Soedradjad, LP3ES, Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis.

Sejarah Bank Indonesia periode V: 1997-1999, Bank Indonesia pada Masa Krisis Ekonomi dan Moneter.

George F. Kaufman, “Preventing Banking Crises in the Future: Lessons from past mistakes”, The Independent Review, v.II, n.1. Summer 1997, p.55

International Monetary Fund, Indonesia, Resolving the Banking Crisis and Related Issues, Report No. 10 Prepared by Charles Enoch, et. al., Washington D.C., January 2000, halaman 88.

Achjar Iljas, SE, MA, “Restrukturisasi Perbankan : Jembatan Menuju Industri Perbankan Nasional yang Sehat.”

Laporan tahunan 1997/1998 dan 1998/1999

Bank Indonesia, Mengurai Benang Kusut BLBI.

Bank Indonesia, Restrukturisasi Perbankan, 1999.