Wednesday, August 08, 2007

Seri Kedudukan Bank Sentral : (2) Kedudukan Bank Indonesia dalam Sistem Pemerintahan ORDE BARU

Kedudukan Bank Indonesia dalam era Stabilisasi dan Rehabilitasi
Tak kuasa menahan gelombang demonstrasi yang menyuarakan Tritura, pada 25 Juli 1965 Presiden Soekarno membubarkan Kabinet Dwikora. Kemudian menugaskan Jenderal Soeharto berdasarkan Supersemar dan TAP MPRS No. XIII/1966 untuk membentuk Kabinet Ampera yang mempunyai dua tugas pokok disingkat dengan Dwidharma, yaitu stabilisasi politik dan stabilisasi ekonomi. Sebagai upaya stabilisasi ekonomi, Kabinet Ampera pada 11 Agustus 1966 membentuk Dewan Stabilisasi Ekonomi Nasional atau disingkat Dewan Stabilisasi Ekonomi yang langsung bertanggung jawab kepada Presiden.

Dewan Stabilisasi Ekonomi ini terdiri dari tiga bagian (sub) : Dewan Moneter, Dewan Produksi dan Dewan Distribusi. Mengingat dalam UU No.11/1953 tentang Pokok Bank Indonesia telah diperkenalkan Dewan Moneter, maka kehadiran sub Dewan Moneter dalam Dewan Stabilisasi Nasional ini menimbulkan kerancuan. Untuk menghindarinya, kedudukan Dewan Moneter versi UU No. 11/1953 tersebut diletakkan dibawah Dewan Stabilisasi Nasional. (Op.cit., Dawam Raharjo, LP3ES, 1995, hal. )

Kendati pun demikian, walau bertugas sebagai perumus dan pelaksana kebijakan moneter, dan sementara Dewan Moneter hanya berfungsi sebagai penasehat atau pemberi saran kepada Dewan Stabilisasi Ekonomi Nasional, status Bank Indonesia tetap tersubordinasikan ke dalam Dewan Moneter. Dalam lembaga ini sebagaimana periode sebelumnya dan sesudahnya, Gubernur Bank Indonesia hanyalah sebatas anggota bersama dengan Menteri Perdagangan yang diketuai oleh Menteri Keuangan.

Dalam periode transisi ini Bank Indonesia berperan tidak saja dalam tugas pokoknya di bidang moneter, perbankan dan lalu lintas pembayaran dalam rangka memelihara kestabilan nilai rupiah, tetapi juga peran yang secara langsung mendorong kelancaran produksi dan pembangunan serta memperluas kesempatan kerja. Berbagai inovasi yang cukup menonjol dilakukan sehingga sangat perlu dicatat sebagai bagian dari sejarah Bank Indonesia.
Pada waktu Program Stabilisasi dan Rehabilitasi mulai dilaksanakan, sumber data dan informasi masih sangat terbatas sehingga menyulitkan Pemerintah dalam menyusun data yang akurat dan menganalisis perkembangan perekonomian Indonesia. Dalam keadaan tersebut, walaupun Bank Indonesia untuk tahun 1960-1965 tidak menerbitkan Laporan Tahunan, namun karena Bank Indonesia memiliki kultur tertib administrasi dan statistik yang cukup tinggi, maka kegiatan pengumpulan data dan penyusunan statistik moneter, keuangan, perbankan dan ekspor-impor serta neraca pembayaran tetap dilakukan sehingga data tersebut tetap tersedia secara runtun. Hal tersebut menjadikan Bank Indonesia memiliki kontribusi sebagai penyedia data yang siap digunakan sebagai sumber analisis ekonomi Indonesia.

Dari sudut personalia, Bank Indonesia memiliki tenaga-tenaga yang kompeten. Hal tersebut dimungkinkan karena dalam kondisi ekonomi yang sangat buruk sekalipun, rekrutmen dan pendidikan di Bank Indonesia terus dilakukan. Kondisi ini menyebabkan Bank Indonesia dapat berpartisipasi menyediakan tenaga untuk mengolah data dan melakukan analisis.
Selanjutnya penyerahan kepemimpinan Biro Lalulintas Devisa (BLLD) kepada Menteri Urusan Bank Sentral/Gubernur Bank Indonesia sejak tahun 1964 menyebabkan Bank Indonesia juga dapat menjadi sumber data dan informasi dalam bidang lalu lintas devisa. Oleh karena itu, Bank Indonesia dapat secara aktif mengembangkan sistem lalu lintas devisa serta menyelesaikan dan mencari utang luar negeri. Di samping itu, pada waktu Indonesia kembali menjadi anggota IMF pada tahun 1967 dan Pemerintah merintis kembali upaya memperbaiki dan menjaga kestabilan posisi neraca pembayaran Indonesia, maka Bank Indonesia dapat berfungsi sebagai mitra IMF. Kerja sama tersebut berlanjut pada tahun-tahun selanjutnya, baik melalui konsultasi tahunan dengan IMF di Jakarta maupun dalam sidang-sidang tahunan antar gubernur-gubernur bank sentral di Washington DC, Amerika Serikat.

Berkaitan dengan IMF, duduknya Gubernur Bank Indonesia dalam Tim Ekonomi serta dimilikinya data, staf dan fasilitas lain, banyak rapat dan diskusi dilakukan di Bank Indonesia, termasuk konsultasi dengan perwakilan IMF di Jakarta. Peraturan Oktober 1966, bahan-bahan untuk pertemuan di Jepang, maupun pertemuan dalam Paris Club dan London Club untuk menyelesaikan utang lama dari pemerintahan sebelumnya dan memperoleh utang baru dipersiapkan di kantor Bank Indonesia. Peran wakil Bank Indonesia dalam tim negosiasi penjadualan utang lama di pertemuan Paris Club, penyelesaian utang lama dan perolehan utang baru juga besar.

Keterlibatan Bank Indonesia dalam kegiatan pembangunan ekonomi ini selaras dengan apa yang dirumuskan dalam Undang-undang Bank Indonesia Tahun 1968. Tugas pokok Bank Indonesia dalam UU tersebut tidak hanya memuat tugas-tugas tradisional bank sentral, tetapi juga memuat kata-kata “mendorong kelancaran produksi dan pembangunan serta memperluas kesempatan kerja guna meningkatkan taraf hidup rakyat”. Perumusan tugas pokok tersebut dan tersedianya sumber daya sebagaimana dikemukakan di atas memungkinkan berlanjutnya peran Bank Indonesia sebagai inovator pembangunan ekonomi nasional.

Program utama pemerintah dalam periode ini adalah stabilisasi, rehabilitasi dan pembangunan ekonomi yang dilanjutkan dengan pembangunan ekonomi jangka panjang atas dasar prinsip Trilogi Pembangunan, yaitu stabilitas, pertumbuhan dan pemerataan. Program tersebut ditunjang oleh rejeki minyak yang dikenal sebagai oil boom sehingga secara finansial dapat memungkinkan Bank Indonesia meningkatkan fungsinya sebagai inovator. Berbeda dengan periode Soekarno, tidak ada pemasukan ekonomi yang cukup penting dalam periode tersebut, sehingga mau tidak mau pemerintah menempatkan bank sentral sebagai “kasir pemerintah” yang terus dikomandoi oleh pemerintah. Sehingga dalam periode sistem politik dan ekonomi terpimpin itu tidak ada peluang bagi BI untuk melakukan inovasi. (Buku Sejarah Periode III, TPSBI, 2006, hal. 27)
Kedudukan Bank Indonesia dalam era Pembangunan Ekonomi
Kedudukan Bank Indonesia sebagaimana dalam periode peralohan ini tetap bertahan ketika UU No. 13/1968 tentang Bank Sentral disetujui oleh Parlemen dan disahkan oleh Presiden pada tahun 1968. Berbeda dengan UU No. 11/1953, UU Bank Sentral yang baru ini mempertegas status Bank Indonesia sebagai bank sentral yang tidak lagi menjalankan fungsi komersial dan mendapatkan wewenang tunggal dalam penyelenggaraan pengedaran uang. Tugas Bank Indonesia dalam periode ini disamping bertindak sebagai penjaga stabilitas Rupiah, juga berkewajiban dalam merangsang produksi, pembangunan dan penyerapan tenaga kerja.

Dalam Pasal 7 UU Bank Sentral 1968 tersebut dinyatakan bahwa tugas pokok Bank Indonesia adalah membantu pemerintah dalam (a) mengatur, menjaga dan memelihara kestabilan nilai Rupiah; serta (b) mendorong kelancaran produksi dan pembangunan serta memperluas kesempatan kerja guna meningkatkan taraf hidup rakyat. Pimpinan bank sentral dalam periode ini disebut Direksi yang terdiri dari Gubernur dan sekurang-kurangnya lima atau sebanyak-banyaknya tujuh orang Direktur dengan tugas dan kewajiban (a) melaksanakan segala pekerjaan Bank Indonesia yang ditetapkan UU Bank Sentral; (b) melaksanakan kebijakan moneter yang ditetapkan pemerintah; dan (c) menentukan kebijakan dalam pengurusan Bank Indonesia.
UU No. 13/1968 sangat membatasi kewenangan Bank Indonesia sebagai bank sentral dalam menangani kebijakan moneter. Dalam Penjelasan Umum UU tersebut dinyatakan bank sentral sebagai Lembaga Negara yang bertugas membantu presiden dalam melaksanakan kebijakan moneter. Oleh karena itu, bank sentral menjalankan tugasnya berdasarkan garis-garis pokok kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa Bank Indonesia sebagai bank sentral di dalam era Orde Baru tidak memiliki kewenangan yang berarti dalam menjalankan fungsinya sebagai otoritas moneter. (M Dawam Rahardjo, 2000, hal, 25)

Kedudukan Dewan Moneter dalam UU No. 13/1968 telah berubah, tidak lagi sebagai pimpinan bank sentral, dan tidak lagi berfungsi sebagai policy-making body, tetapi hanya sebagai coordinating body. Dewan Moneter terdiri dari menteri bidang keuangan sebagai ketua dengan anggota terdiri dari menteri bidang perekonomian dan Gubernur Bank Indonesia. Tugas Dewan Moneter adalah membantu pemerintah merencanakan dan menetapkan kebijakan moneter serta memimpin dan mengkoordinir pelaksanaan kebijakan moneter yang telah ditetapkan pemerintah. Secara umum pembagian wewenang antara Bank Indonesia dan Dewan Moneter ditegaskan dalam UU sebagai berikut :

Bank sentral adalah lembaga negara yang membantu Presiden dalam melaksanakan kebijakan moneter. Dewan Moneter adalah alat pemerintah untuk membantu pemerintah dalam mempersiapkan dan memimpin serta mengkoordinasikan pelaksanaan kebijakan moneter secara efisien. Meskipun kedudukan Gubenur Bank Indonesia berada di luar Departemen-departemen, dan juga Gubernur mempunyai hak untuk berpendapat secara khusus kepada pemerintah akan tetapi pendapat Gubernur Bank Sentral dalam menentukan kebijakan moneter bukanlah kata akhir, tetapi hanya sebagai bahan pertimbangan bagi pemerintah dalam menetapkan kebijakan moneter.

Dalam hal ini Bank Indonesia menyusun rencana kredit untuk suatu jangka waktu tertentu untuk diajukan kepada pemerintah melalui Dewan Moneter, menetapkan tingkat dan struktur bunga dan memberikan kredit kepada pemerintah. Dalam pembagian wewenang seperti ini maka pengaruh koordinasi pemerintah terhadap kebijakan moneter bank sentral menjadi sangat terasa. Artinya dalam menjalankan tugas dan wewenang yang diamanatkan oleh UU itu, bank sentral harus menyesuaikannya dengan kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah.

Berdasarkan eksplanasi tersebut dapat dismpulkan bahwa meskipun Direksi dinyatakan sebagai satu-satunya organ yang memipin Bank Indonesia serta mempunyai tugas dan kewajiban melaksanakan kebijakan moneter yang ditetapkan oleh pemerintah, namun tugas itu tetap tidak mungkin dapat dilaksanakan oleh Direksi secara independen karena dibatasi oleh undang-undang dengan ketentuan bahwa kebijakan moneter dipimpin dan dikoordinir oleh Dewan Moneter.

Lebih lanjut tentang hubungan Bank Indonesia dan Dewan Moneter, UU No. 13/1968 telah menempatkan Gubernur Bank Indonesia pada posisi yang lemah terhadap Dewan Moneter. Dalam pasal 15 ayat 3 terdapat ketentuan yang mensyaratkan usul Dewan Moneter dalam pengangkatan atau pengangkatan kembali anggota Direksi oleh Presiden. Dengan ketentuan semacam itu, maka secara yuridis kedudukan Bank Indonesia sebagai bank sentral berada di bawah kekuasan Dewan Moneter yang merupakan perpanjangan tangan pemerintah. Oleh karena itu dapat dipahami bahwa Gubernur Bank Indonesia hampir tidak pernah menggunakan hak independennya untuk berbeda pendapat dalam rapat Dewan Moneter. (Op.cit, Dawam, 2000, hal. 26-27)

Sebagaimana lembaga-lembaga lainnya, dalam masa pemerintahan Orde Baru, dimana semangat pembangunan ekonomi mengalami penyegaran, maka hampir tak ada pilihan lain bagi pemerintah selain menetapkan Bank Indonesia sebagai Agen Pembangunan. Penetapan peran seperti ini sesuai dengan visi ekonomi politik baru, yaitu memobilisasikan sumberdaya yang tersedia baik pada tingkat domestik maupun internasional untuk mencapai tujuan yang ditetapkan pembangunan ekonomi. Dalam format seperti ini, maka lagi-lagi kedudukan Bank Indonesia sebagai bank sentral kembali tersubordinat dalam kerangka umum kebijakan pemerintah.

Sejalan dengan format Agen Pembangunan, maka dalam kaitannya dengan keuangan pemerintah, bank sentral bertindak sebagai pemegang kas pemerintah dan berkewajiban untuk menyelenggarakan penyimpanan kas umum negara, sehingga bank sentral itu bertindak sebagai kas pemegang kas Republik Indonesia. Bank sentral juga menyelenggarakan pemindahan uang untuk pemerintah dan membantu pemerintah dalam menempatkan surat-surat hutang negara. Dalam melaksanakan semua kewajiban ini Bank Indonesia tidak memperhitungkan biaya-biaya dalam arti semua tugas keuangan untuk pemerintah ini adalah kewajiban bagi Bank Indonesia.
Dalam hal yang berkaitan dengan pembinaan dan pengawasan terhadap bank, Bank Indonesia hanya berhak melakukan pengawasan dan menentukan tentang tingkat kesehatan suatu bank. Sedangkan mengenai penindakan terhadap bank yang dianggap telah mengalami kesulitan dan diperkirakan membahayakan kelangsungan usahanya, maka bank sentral hanya memberitahukan hal tersebut kepada Menteri Keuangan dan hanya menteri inilah yang mempunyai hak untuk mencabut izin dari bank tersebut.
Kedudukan Bank Indonesia dalam era Deregulasi Ekonomi
Dalam hal menegakkan independensi bank sentral dalam pelaksanaan tugas dan wewenang institusi, faktor hubungan baik dan kepercayaan antara sesama anggota Dewan Moneter sangatlah penting. Selain itu, sejauh mana independensi bank sentral dapat terlaksana juga sangat terkait erat dengan bagaimana sikap presiden terhadap kedudukan bank sentral. Faktor yang terakhir patut diperhatikan mengingat bahwa bank sentral sebagai lembaga negara adalah pembantu presiden dalam melaksanakan kebijakan moneter.

Dalam pengamatan M Dawam Rahardjo, sejak 1967 sampai dengan 1987 tidak ditemukan kasus-kasus besar di bidang perbankan yang melibatkan kepentingan langsung pribadi presiden atau anggota keluarganya (baca: kroni). Atau, tindakan yang mempengaruhi operasional bank sentral sehingga dalam kurun waktu itu Bank Indonesia dapat melaksanakan tugas dan wewenangnya secara baik. Padahal, ketika itu Bank Indonesia belum memiliki independensi yang cukup berarti.

Memasuki tahun 1983 kontrol pemerintah terhadap Bank Indonesia sebagai bank sentral semakin kuat, terutama sejak tahun 1983 Presiden menerapkan kebijakan sentralisasi kekuasaan. Secara sistematis dilakukan reposisi kedudukan Gubernur Bank Indonesia menjadi setingkat menteri negara, dan lembaga bank sentral yang semula berada di luar pemerintahan mulai saat itu masuk dalam jajaran kabinet. Sejak saat itu Bank Indonesia ditempatkan dalam kedudukan sebagai pembantu Presiden. Bahkan (sebagaimana khas dalam tradisi kekuasaan Orde Baru) Presiden juga melakukan seleksi personalia calon Gubernur dan anggota Direksi lainnya (dalam dua periode terakhir sebelum masa lengsernya Soeharto) dari orang-orang dekat yang loyal dan mudah dikendalikan untuk kepentingan Presiden atau pemerintah. Dalam kultur birokrasi Orde Baru semacam itu, tanpa disadari atau disadari tapi tak kuasa mengelaknya, Bank Indonesia telah terkooptasi oleh kekuasaan Presiden sehingga lembaga bank sentral menjadi subordinat dan berada di bawah kontrol kepala negara.

Pendapat dengan perspektif yang berbeda tentang kedudukan Gubernur Bank Indonesia pada periode 1983 dituliskan oleh TPSBI dalam bukunya sebagai berikut : “Ditinjau dari ketentuan perundangan penetapan kedudukan Gubernur Bank Indonesia seperti di atas tidak sejalan, namun menurut penuturan mantan Gubernur Bank Indonesia, Drs Radius Prawiro pada tanggal 16 Februari 2005, penetapan tersebut sifatnya sebagai penghargaan atas pentingnya peran Bank Indonesia, bukan perubahan substansial pada mekanisme hubungan Bank Indonesia dengan Pemerintah. Pendapat tersebut dikuatkan oleh Arifin M. Siregar dalam wawancara tanggal 30 Mei 2005, yang menyatakan perannya sebagai Gubernur Bank Indonesia adalah sama dengan Gubernur Bank Indonesia pendahulunya, yaitu tetap melaksanakan tugas sesuai dengan ketentuan Undang-undang Bank Indonesia 1968.” (Buku Sejarah Periode IV, TPSBI, 2006, hal. 59)

Pada periode 1988, sejak dikeluarkannya Paket Oktober 1988 (Pakto 88) sampai dengan dikeluarkannya Keppres No. 26 tahun 1998 (perubahan UU Perbankan 1992), banyak kebijakan pemerintah di bidang perbankan yang mengalami perubahan, antara lain kebijakan pembukaan izin bank dengan persyaratan modal ringan dikeluarkan tanpa disertai ketentuan kehati-hatian yang memadai. Akibatnya dalam periode ini banyak bank yang dibuka, jaringan perbankan semakin luas. Tetapi sayangnya dijalankan oleh para bankir yang tidak profesional dan hanya bermodalkan gedung sewaan yang megah serta beroperasi dalam suasana persaingan yang tidak sehat. (Ibid., Dawam, 2000, hal. 28-29)

Kebijakan liberalisasi perbankan itu kemudian disusul dengan dikeluarkannya UU Perbankan 1992 sebagai pengganti dari UU Perbankan 1967. Dalam UU Perbankan yang baru itu pemerintah melakukan perluasan wewenangnya di bidang pengaturan dan pengawasan bank. Dalam pembuatan peraturan pelaksanaan UU Perbankan 199, baik mengenai aspek kelembagaan maupun lainnya ditetapkan dengan PP yang kewenangan pembuatannya ada pada pemerintah, bukan Bank Indonesia. Berbeda dengan sebelumnya (UU Perbankan 1967), pemerintah hanya berwenang membuat peraturan yang berkaitan dengan aspek kelembagaan, sedangkan aspek operasional menjadi kewenangan dari Bank Indonesia.

Dalam pengawasan bank, UU Perbankan 1992 juga menentukan bahwa selain Menteri Keuangan, Dewan Moneter juga berwenang meminta laporan hasil pemeriksaan bank atau memerintahkan Bank Indonesia untuk melakukan pemeriksaan khusus terhadap bank dan melaporkan hasil pemeriksaan itu kepada Dewan Moneter. Padahal sebelumnya hanya Menteri Keuangan yang berwenang dan hanya terbatas pada permintaan bahan, keterangan, dan pemeriksaann buku bank melalui Bank Indonesia.

Sementara itu, berdasarkan UU No. 13/1968 Bank Indonesia bertugas melakukan pembinaan dan pengawasan (sebelumnya pengawasan dan pembinaan). Penekanan tugas Bank Indonesia lebih diutamakan pada sisi pembinaan bank, bukan pada sisi pengawasannya. Tugas pengawasan bank oleh Bank Indonesia dilakukan dalam perspektif pembinaan. Hal ini adalah konsekwensi dari perubahan konsep pengawasan pada UU Perbankan 1992, yang semula pengawasan adalah wewenang penuh Bank Indonesia, kini diberikan sebagian kepada pemerintah agar dapat ikut melakukan pengawasan bank.

Berkaitan dengan UU Perbankan 1992 Gubernur Bank Indonesia berpendapat bahwa UU baru tersebut memberikan lebih banyak keleluasaan dan keluwesan dalam pemilikan dan pengurusan bank, namun menuntut pula sikap yang lebih bertanggungjawab dari pemilik dan pengurus bank, sehingga ia berharap dengan UU tersebut perbankan dapat berkembang lebih sehat dan wajar serta memiliki kemampuan yang tangguh untuk menunjang perkembangan dunia usaha dan pertumbuhan ekonomi. (Op.cit.., Dawam, 1995, hal. 283)

No comments: